KEHA/73792/2024 - 14.10.2024

1. Päätös

Tämä päätös on tiedonhallintalain 28 d §:n mukainen päätös siitä, että KEHA-keskus ottaa käyttöön automaattisen ratkaisumenettelyn työvoimapoliittisista lausunnoista.

Käyttöönottopäätöksessä tarkoitettua ratkaisumenettelyä käytetään henkilöasiakkaiden työvoimapoliittisten lausuntojen antamiseen työnhaun aloituksen ja työnhaun päättymisen yhteydessä automaattisen ratkaisumenettelyn käsittelyehtojen täyttyessä.

2. Perustelut

2.1 Johdanto

Automaattinen päätöksenteko työttömyysturvassa perustuu hallintolakiin (434/2003) työttömyysturvalakiin (1290/2002) ja lakiin työttömyysturvalain muuttamisesta (1300/2023). Lisäksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki) säädetään automaattisen ratkaisumenettelyn virkavastuusta ja käyttöönoton edellytyksistä. Näillä säännöksillä varmistetaan, että hyvän hallinnon vaatimukset toteutuvat, virkavastuu kohdistuu oikein, päätöksenteko on läpinäkyvää ja automaattista päätöksentekoa kontrolloidaan riittävästi.

Silloin kun automaattiset päätökset kohdistuvat luonnollisiin henkilöihin, menettelyn pitää täyttää myös tietosuojalainsäädännön vaatimukset.

Työttömyysturvan ratkaisumenettelyssä annettava lausunnot ovat sen laatuisia, että ne voidaan hallintolain ja asiaa koskevan erityislain mukaan ratkaista automaattisesti. Ratkaisumenettelyssä noudatetaan vaatimuksia, jotka on säädetty hallintolaissa ja tiedonhallintalaissa sekä työttömyysturvalaissa ja luonnollisten henkilöiden asioissa myös tietosuojalainsäädännössä. Automatisoitu ratkaisumenettely on myös dokumentoitu ja testattu huolellisesti ja tarvittavat vastuuhenkilöt on nimetty. KEHA-keskus on toteuttanut automaattisen ratkaisumenettelyn ja siinä automaattisesti tuotettavat ratkaisut säädösten ja vaatimusten mukaisesti.

Menettelyssä toteutuvat KEHA-keskukselle ja työvoimaviranomaisille säädetyt velvoitteet muun muassa hallinnon oikeusperiaatteista, asian vireille tulosta, asian selvittämisestä ja asianosaisen kuulemisesta, asian ratkaisemisesta ja hallintopäätöksen perustelemisesta sekä tiedoksiannosta. Myös muut asianmukaisen käsittelyn ja hyvän hallinnon periaatteet toteutuvat.

2.2 Hallintolaissa säädetyt edellytykset

Automaattisen ratkaisumenettelyn edellytyksistä säädetään hallintolain luvussa 8 b eli luvussa Asian ratkaiseminen automaattisesti. Luvussa on säännökset automaattisen ratkaisemisen edellytyksistä, oikeussuojaedellytyksestä sekä viranomaisen velvollisuudesta ilmoittaa asianosaiselle asian ratkaisemisesta automaattisesti. Sääntely antaa viranomaiselle toimivallan tehdä ratkaisuja automaattisesti lukuun sisältyvillä edellytyksillä.

Hallintolain 53 e §:n mukaan kyse on automaattisesta ratkaisusta, jos asian käsittelyn päättävä ratkaisu tehdään automaattisella tietojenkäsittelyllä ilman, että ratkaisun tarkastaa ja hyväksyy luonnollinen henkilö. Viranomainen voi hallintolain 53 e §:n mukaan ratkaista automaattisesti asian, johon ei sisälly tapauskohtaista harkintaa vaativia seikkoja. Asia voidaan ratkaista automaattisesti myös silloin, jos virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut asiaan sisältyvät tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat. Automaattisen ratkaisemisen on perustuttava käsittelysääntöihin, jotka viranomainen on laatinut sovellettavan lain ja etukäteisen harkinnan perusteella.

Hallintolain 53 e §:n perustelujen (hallituksen esitys 145/2022 s. 98) mukaan automaattisesti ratkaistavia asioita ovat ensinnäkin asiat, joiden ratkaisu voidaan johtaa riittävän yksiselitteisesti suoraan lainsäädännöstä ja tapauksen tosiseikoista. Toiseksi automaattisesti voidaan ratkaista asiat, joissa päätösten perustana oleva lainsäädäntö sisältää runsaastikin tulkinnanvaraisuutta, mutta viranomaisella on kyseisessä asiaryhmässä vakiintunut ratkaisukäytäntö, jonka mukaan tiettyjen piirteiden mukaiset asiat (tyyppitapaukset) ratkaistaan aina samalla tavalla.

KEHA-keskuksessa ja työvoimaviranomaisilla kaikki menettely perustuu lainsäädäntöön ja myös automaattinen päätöksenteko on normi- ja sääntöpohjaista. Lainsäädännöllä tarkoitetaan sääntelyä laajasti eli EU-oikeudesta alemman asteisiin normeihin ja oikeuskäytäntöön. KEHA-keskus on etukäteen harkinnut, mitkä tämän käyttöönottopäätöksen kohteena olevista asioista voidaan ratkaista automaattisesti niin, että lopputuloksena on lainmukainen ratkaisu. Automaattisesti ratkaistavat asiat ovat osaksi sellaisia, joissa ratkaisu voidaan johtaa yksiselitteisesti lainsäädännöstä ja kyseisen tapauksen tosiseikoista. Osaksi asiat ovat sellaisia, joissa KEHA-keskuksella ja työvoimaviranomaisilla on vakiintunut ratkaisukäytäntö, jonka mukaan asiat ratkaistaan aina samalla tavalla.

Automaattinen ratkaiseminen perustuu ennalta laadittuihin käsittelysääntöihin. Käsittelysäännöillä tarkoitetaan hallituksen esityksen (145/2022 s. 106) mukaan luonnollisen henkilön ennalta laatimia sääntöjä, joilla ohjataan hallintoasian käsittelyä ja ratkaisemista automaattisessa tietojenkäsittelyssä, kuten mitkä muuttujat vaikuttavat toimintaprosessin etenemiseen sekä miten ja millä perusteilla asian käsittelyssä mahdolliset välitoimet tehdään, missä vaiheessa toimintaprosessiin osallistuu luonnollinen henkilö, ja miten asian ratkaisu muodostetaan toimintaprosessissa. Käsittelysääntöihin kuuluvat myös säännöt, joiden perusteella asia otetaan automatisoituun toimintaprosessiin tai siirretään siitä pois luonnollisen henkilön käsiteltäväksi.

Käsittelysääntöjä ovat myös valikointiehdot, joiden perusteella asia käsitellään automaattisesti tai valikoidaan käsiteltäväksi niin, että virkailija arvioi ja ratkaisee tapauskohtaista harkintaa edellyttävät osat. Käsittelysääntöjä laadittaessa on otettu huomioon säännökset, joiden mukaan KEHA-keskuksen ja työvoimaviranomaisen on tutkittava saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka asian laatu, laajuus, työnhakijoiden yhdenmukainen kohtelu ja valvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltua. Jos työnhakijalle varataan tilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista ja hän esittää asiassa vapaamuotoista selvitystä, selvitys ohjataan virkailijan käsiteltäväksi.

Valikointiehdot ovat yhdenmukaisia ja perustuvat KEHA-keskuksen tekemään jatkuvaan riskianalyysiin. Lisäksi osassa valikointeja tunnistetaan ilmoittamisen epäjohdonmukaisuuksia. Valikointiehtoja voivat olla muun muassa ristiriidat ilmoitettujen tietojen ja KEHA-keskuksen ja työvoimaviranomaisen käytettävissä olevien muiden tietojen välillä.

KEHA-keskus ei käytä ratkaisuiden tekemisessä sellaista logiikkaa, joka perustuisi sääntöjen sijasta esimerkiksi todennäköisyysajatteluun (ns. oppivat tekoälytekniikat). Automaatiossa tehtävä päätös perustuu siten aina laissa määriteltyihin tai laista johdettuihin KEHA-keskuksen ja työvoimaviranomaisen vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaisiin sääntöihin, jotka ovat ohjelmoitavissa KEHA-keskuksen tietojärjestelmiin käsittelysääntöinä.

Hallintolain 53 f §:ssä on säädetty oikeussuojaedellytyksestä. Se on lisäedellytys sille, että luonnollisia henkilöitä koskeva asia voidaan ratkaista automaattisesti. Oikeussuojaedellytyksen mukaan luonnolliseen henkilöön kohdistuvan ratkaisun voi tehdä automaattisesti vain, jos ratkaisun kohteena oleva henkilö voi kaikilta osin vaatia ratkaisuun oikaisua oikaisuvaatimuksella, jonka käsittelee päätöksen tehnyt viranomainen tai sen kanssa samaan rekisterinpitäjään kuuluva viranomainen. Tätä ei kuitenkaan edellytetä silloin, jos automaattisella ratkaisulla hyväksytään asianosaisen vaatimus, joka ei koske toista asianosaista.

Luonnollinen henkilö ei voi tehdä oikaisuvaatimusta työvoimapoliittisesta lausunnosta, vaan hän voi pyytää työvoimaviranomaiselta lausunnon uudelleen käsittelyä tai valittaa Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassan (myöh. työttömyysetuuden maksaja) työvoimapoliittisen lausunnon perusteella tekemästä muutoksenhakukelpoisesta päätöksestä.

Työttömyysturvalain 12 luvun 1§ mukaan työnhakija voi tehdä oikeussuojaedellytyksen edellyttämän oikaisuvaatimuksen muutoksenhakukelpoiseen päätökseen, jonka hän on pyytänyt työttömyysetuuden maksamispäätöksen oikaisua. Oikaisuvaatimuksen käsittelee työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta ja työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen tyytymättömän osalta vakuutusoikeus.

Jos hallintopäätöksessä on käytetty automaattista päätöksentekoa, päätöksestä on hallintolain 53 g §:n mukaan käytävä ilmi se, että asia on ratkaistu automaattisesti, sekä tieto siitä, missä tiedonhallintalain 28 d §:ssä tarkoitettu käyttöönottopäätös on saatavilla. Jos asiassa ei muun lain perusteella anneta hallintopäätöstä, tiedot on annettava asianosaiselle muulla tavoin viimeistään silloin, kun asia käsittely päättyy.

Tämän käyttöönottopäätöksen perusteella tehtävään automaattiseen ratkaisuun merkitään tieto siitä, että asia on ratkaistu hallintolain 53 e §:ssä tarkoitetulla tavalla automaattisesti. Päätöksessä on kerrottu osoite, josta tämä käyttöönottopäätös on saatavilla. Päätös on yleisessä tietoverkossa, Työmarkkinatorin verkkosivuilla.

2.3 Tiedonhallintalaissa säädetyt edellytykset

Tiedonhallintalain luvussa 6 a on säännöksiä, jotka edistävät hyvän hallinnon periaatteita. Säännökset koskevat muun muassa automatisoidun toimintaprosessin dokumentointia, laadunvarmistamista, laadunvalvontaa ja menettelyn käyttöönottoa. Luvussa on myös säännökset siitä, miten automaattisen päätöksenteon virkavastuu kohdentuu. Lisäksi säädetään siitä, miten ratkaisumenettelyssä käytettävien tietojen ajantasaisuus ja virheettömyys on varmistettava sekä velvollisuudesta tiedottaa automaattisesta ratkaisumenettelystä.

KEHA-keskus on tiedonhallintalain 28 a §:n edellyttämällä tavalla kirjannut pysyvässä muodossa, mitä vastuita tämän päätöksen mukaiseen automaattiseen ratkaisumenettelyyn liittyy ja mitä seikkoja menettelyn taustalla on. Käsittelysääntöjä laatiessaan KEHA-keskus on varmistanut, että automaattinen päätöksenteko on lainmukaista ja täyttää sekä aineellisen lainsäädännön että menettelyä koskevan lainsäädännön vaatimukset. Käsittelysääntöjen laatimisen ja dokumentoinnin yhteydessä on tehty selkoa siitä, miten automaattisessa ratkaisumenettelyssä varmistetaan syrjimättömyys. Käsittelysäännöistä käy ilmi myös, miten asia selvitetään riittävästi ja miten ratkaisu perustellaan tai miksi se voidaan jättää perustelematta. KEHA-keskus on huomioinut käsittelysäännöissä lisäksi sen, että jos asian ratkaiseminen edellyttää tapauskohtaista harkintaa, asian käsittely täytyy siltä osin siirtää virkailijalle. KEHA-keskus on varmistanut, että vähintään viiden vuoden ajan asian ratkaisemisesta voidaan osoittaa, millä käsittelysäännöillä yksittäinen asia on ratkaistu automaattisesti ja missä vaiheissa virkailija on osallistunut asian käsittelyyn.

Käsittelysääntöjen dokumentoinnin jälkeen KEHA-keskus on tiedonhallintalain 28 b ja c §:n mukaisesti varmistanut sen, että toteutettu automaattinen ratkaisumenettely on dokumentaation mukainen ja sen laatua valvotaan suunnitelmallisesti. KEHA-keskus on myös varmistanut muun muassa kielenhuollon avulla, että hyvä kielenkäyttö toteutuu työnhakijalle ja muulle asianosaiselle annettavissa asiakirjoissa myös silloin, kun asiakirjat laaditaan automaattisesti.

KEHA-keskus varmistaa myös testaamalla, että automaattinen ratkaisumenettely täyttää vaatimukset. Testauksesta ja laadunvalvonnasta on laadittu tarvittavat laadunvarmistuksen ja laadunvalvonnan suunnitelmat. Niissä kuvataan, miten automaattisen ratkaisumenettelyn laatua ja automaattisten ratkaisujen virheettömyyttä seurataan ja miten korjaaviin toimenpiteisiin ryhdytään, jos automaattisessa ratkaisumenettelyssä havaitaan virhe. Automaattisen ratkaisumenettelyn laadun varmistamisen sekä laadunvalvonnan ja virhetilanteiden käsittelyn vastuuhenkilöt on nimetty.

Tämä käyttöönottopäätös julkaistaan tiedonhallintalain 28 e §:n edellyttämällä tavalla yleisessä tietoverkossa Työmarkkinatorin verkkosivustolla tyomarkkinatori.fi. Samalla sivulla KEHA-keskus myös tiedottaa asioiden automaattisesta ratkaisemisesta toimialallaan, automaattisen ratkaisumenettelyn käytön perusteista ja muista asiakkaan oikeuksien kannalta keskeisistä tiedoista tiedonhallintalain 28 a §:n 2 momentissa tarkoitettuun dokumentaatioon ja käyttöönottopäätökseen perustuen.

2.4 Tietosuojalainsäädäntö

Luonnollisten henkilöiden asioihin kohdistuvan automaattisen päätöksenteon pitää täyttää myös yleisen tietosuoja-asetuksen (EU 2016/679) mukaiset edellytykset.

Tietosuoja-asetus edellyttää kansallista lainsäädäntöä automatisoitujen yksittäispäätösten tekemisestä. Tämän lainsäädännön oikeusperusta on hallintolain luvussa 8 b ja tiedonhallintalain luvussa 6 a. Lainsäädännöllä on vahvistettu suojatoimet, joita automaattisessa päätöksenteossa noudatetaan. Henkilöasiakkaiden työttömyysturvan lausunnotja automaattisen päätöksenteon tilanteet perustuvat lakiin sekä täyttävät yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan mukaiset edellytykset.

Oikeus vaatia ihmisen osallistumista tietojen käsittelyyn

Yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan automaattisen päätöksen suojatoimiin kuuluu muun muassa se, että rekisteröidyllä (luonnollisella henkilöllä) on oikeus vaatia, että ihminen osallistuu tietojen käsittelyyn. Tämä suojatoimi on toteutettu hallintolain 53 f §:n mukaisella oikeussuojaedellytyksellä eli siten, että rekisteröity voi tehdä oikaisuvaatimuksen automaattisesti tehdystä ratkaisusta (ks. tarkemmin luku 2.2 Hallintolaissa säädetyt edellytykset). 

Rekisteröity ei voi suoraan tehdä oikaisuvaatimusta työvoimapoliittisesta lausunnosta, vaan hän voi pyytää työvoimaviranomaiselta lausunnon uudelleen käsittelyä tai valittaa työttömyysetuuden maksajan työvoimapoliittisen lausunnon perusteella tekemästä muutoksenhakukelpoisesta päätöksestä. Vasta näin saamastaan ratkaisusta rekisteröity voi pyytää muutoksenhakukelpoisen päätöksen siltä osin kuin hänen vaatimustaan ei ole hyväksytty. Tästä muutoksenhakukelpoisesta päätöksestä voi tehdä oikaisuvaatimuksen.

Rekisteröidyn informointi automaattisesta ratkaisumenettelystä

EU:n tietosuojasääntelyyn ja kansalliseen lainsäädäntöön sisältyy säännöksiä, joiden mukaan rekisteröidylle pitää antaa tieto siitä, kun häntä koskeva päätös tehdään tai on mahdollista tehdä automaattisesti.

Rekisterinpitäjän informointivelvollisuudesta ja siihen liittyvistä menettelyistä säädetään tietosuoja-asetuksen 12, 13 ja 14 artiklassa. Rekisterinpitäjän on suoraan tietosuoja-asetuksen perusteella informoitava rekisteröityä automaattisesta päätöksenteosta. Tietosuoja-asetuksen informointisääntelyn tarkoituksena on, että rekisteröity saa kattavan ja selkeän kuvan henkilötietojen käsittelyn kokonaisuudesta. Tähän sisältyy velvollisuus informoida rekisteröityä etukäteen asioinnin alkuvaiheessa siitä, että päätös asiassa on mahdollista tehdä automaattisesti.

Jos hallintopäätöksessä on käytetty automaattista päätöksentekoa, päätöksestä on hallintolain 53 g §:n mukaan käytävä ilmi se, että asia on ratkaistu automaattisesti, sekä tieto siitä, missä tiedonhallintalain 28 d §:ssä tarkoitettu käyttöönottopäätös on saatavilla. Säännös on yksi tietosuoja-asetuksessa tarkoitetuista suojatoimista. Jotta asianosaisen oikeusturva toteutuu asian automaattisessa ratkaisemisessa, häntä informoidaan siitä, että kyseinen päätös on tehty automaattisesti. Informointivelvollisuuden toteutumista on käsitelty myös edellä luvussa 2.2 Hallintolaissa säädetyt edellytykset.

KEHA-keskus on ottanut automaattisissa ratkaisumenettelyissä huomioon yleisen tietosuoja-asetuksen ja hallintolain vaatimukset. Työnhakija saa KEHA-keskukselta asianmukaisen informaation siitä, että hänen asiansa voidaan käsitellä automaattisessa ratkaisumenettelyssä. Lisäksi KEHA-keskus kertoo, että ihminen käsittelee asian silloin, jos rekisteröity hakee oikaisuvaatimuksella muutosta asiaan, joka on ratkaistu automaattisesti.

Etukäteinen informointi

Jos työnhakija aloittaa asioinnin sellaisessa asiassa, joka voidaan ratkaista automaattisesti, KEHA-keskus kertoo asiasta työnhakijalle etukäteen, jo asioinnin aloitusvaiheessa. Kun työnhakija aloittaa ilmoituksen tai hakemuksen täyttämisen KEHA-keskuksen ja työvoimaviranomaisten sähköisessä asiointipalvelussa Työmarkkinatorin asioinnissa, hänelle kerrotaan siinä yhteydessä, että asia voidaan ratkaista automaattisesti. Työmarkkinatorin tekstissä on myös kerrottu, että lisätietoa automaattisesta päätöksenteosta on Työmarkkinatorin verkkosivuilla osoitteessa tyomarkkinatori.fi.

Muut suojatoimet

Hallintolaissa ja työttömyysturvalaissa säädetään työttömyysetuuslausuntojen antamisessa noudatettavista menettelysäännöksistä, kuten asian selvittämisestä, asianosaisen kuulemisesta, päätöksen sisällöstä ja perustelemisesta, virheen korjaamisesta, muutoksenhakuosoituksesta, tiedoksiannosta ja muutoksenhakukelpoisen päätöksen pyytämisestä sekä oikaisuvaatimuksesta. Näitä säännöksiä sovelletaan myös silloin, kun asiassa tehdään automaattinen päätös. Menettelysäännökset, kuten oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös sekä muutoksenhakua ja virkavastuuta koskeva sääntely, ovat myös automaattiseen ratkaisemiseen liittyviä suojatoimia.

KEHA-keskus on yhteisrekisterinpitäjänä toteuttanut myös muut yleisen tietosuoja-asetuksen mukaiset velvoitteet käsitellessään henkilötietoja.

Lapsen asema

Työnhaussa automaattista päätöksentekomenettelyä ei kohdisteta erityisesti lapsiin, vaan päätökset kohdistuvat henkilöihin samalla tavoin riippumatta siitä, onko kysymys täysivaltaisesta vai vajaavaltaisesta henkilöstä. Työttömyysetuuslausunto perustuu aina lakiin, ja lausunnon antamisessa ja päätöksenteossa on noudatettava yhdenvertaisuuden periaatetta.

2.5 Muualla lainsäädännössä säädetyt edellytykset

KEHA-keskuksen automaattisen ratkaisumenettelyn lähtökohta on hallintolain ja tiedonhallintalain yleissääntely. Hallintolain 53 f §:n 1 momentti rajaa automaattisen ratkaisumenettelyn henkilöasiakkaita koskevissa päätöksissä niihin tapauksiin, joissa henkilö voi hakea päätökseen oikaisua tai päätöksellä hyväksytään hänen tekemänsä vaatimus.

3. Luettelo käyttöönottopäätöksen perusteena olevista asiakirjoista

Luettelo käyttöönottopäätöksen perusteena olevista asiakirjoista

• Automaattisen päätöksen käsittelysäännöt
• Laadunvarmistuksen dokumentointi
• Laadunvalvonnan ja virhetilanteiden käsittelyn dokumentointi

4. Säilytysaika

Jos automaattinen ratkaisumenettely poistetaan käytöstä, KEHA-keskus säilyttää tämän käyttöönottopäätöksen sen jälkeenkin vähintään viiden vuoden ajan. Määräaika alkaa poistamista seuraavan vuoden alusta (tiedonhallintalaki 28 d § 3 mom.).

5. Muutoksenhaku

Tähän käyttöönottopäätökseen ei saa hakea muutosta (laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 6 § 2 mom).Tämä asiakirja on hyväksytty viraston sähköisessä asianhallintajärjestelmässä. Asian on esitellyt ryhmäpäällikkö Matias Vainio ja hyväksynyt yksikön johtaja Jaakko Westerlund.